侵权行为法视角下的国家赔偿
——以归责原则为切入点
孙俊强
(西北政法大学 西安 710122)

内容摘要 归责原则是行为人承担法律责任的根据和标准，国家赔偿是在民事侵权行为的基础上发展而来的，所以民事侵权行为的归责原则对国家赔偿的归责原则是有影响的。从民事侵权行为法下的归责原则看国家赔偿法下的归责原则，评述国家赔偿法下的归责原则的利弊。

关键字 归责原则 过错责任 无过错责任 违法原则
Keyword riterion of liability fault liability no fault liability Riterion of irrigularity

一、引言
所谓“归责”即确认和追究侵权行为人民事责任，归责原则，是指以何种根据确认和追究侵权行为人的民事责任，它解决的是侵权民事责任之基础的问题。我国台湾学者认为，在法律规范原理上使遭受损害权益与促使损害发生之原因者结合，将损害因而转嫁由原因承担之法律价值判断，即为“归责”之核心 。国家赔偿法律制度是在民事侵权行为理论的基础上发展而来的，所以，国家赔偿的归责原则由侵权行为归责原则发展而来，但由于国家管理活动的特殊性，故国家赔偿的归责原则不同于侵权行为的归责原则。国家赔偿的归责原则，是指国家何以承担赔偿责任的依据，具体地讲，国家是否赔偿，国家以什么为依据，是以行为主体的过错为依据，或者是以已经发生的损害结果为依据，还是行为主体的行为违法为依据。简单地说，国家赔偿的归责原则是确认国家对公务行为承担赔偿责任总的法律根据和评判标准。
西方国家国家赔偿的归责原则有三个典型的代表：（1）以法国为代表的公务过错为主，危险责任为辅的规则体系；（2）以德国、日本和美国为代表的过错（主观过错）为归责原则的体系；（3）以瑞士为代表的违法归责原则的归责体系 。我国《国家赔偿法》的第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，我国国家赔偿的归责原则是违法原则。大多数学者认为，违法原则是我国国家赔偿的归责原则，但是，对归责原则是褒贬不一的，为什么会出现这样的情形？笔者认为，国家赔偿发源于民事侵权行为法的归责原则，而我们是从不同角度理解归责原则。我们知道，民事侵权行为的归责原则体系是过错责任、无过错责任、和公平责任，但过错责任仍然是主流的。从民事侵权行为法下的归责原则对比国家赔偿法下的归责原则 ，分析国家赔偿归责原则的利弊，从而发现我国国家赔偿归责原则存在的问题。
二、过错责任与国家赔偿归责原则
过错责任原则的基本含义是：过错加害人的某种行为被确认为侵权行为并应当加害人承担相应的民事责任，而加害人之所以要承担民事责任是因为其主观上具有可归责的事由（故意或过失）。如果加害人在主观上不存在过错，就当然不承担民事责任。耶林曾对过错做过这样的表达：“不是损害而是过错使侵害者负有赔偿义务。”可见过错是过错责任抽象出来的“可归责事由”或者加害人承担民事责任的基础。《德国民法典》第832条第1项规定“因故意或过失不法侵害他人生命、身体、健康、自由、所有权利者，对被侵害人负赔偿损害的义务。”《民法通则》第106条第2款规定“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产、侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”透过这些法律规定我们可以看出：（1）过错责任原则是一种主观归责原则。它以行为人的主观心理状态作为确定和追究责任的依据，即“有过错则有责任”，“无过错则无责任”，而过错总是表现为行为人主观上的故意或过失两种情形；（2）过错原则表明行为人的过错为侵权责任的构成要件，因此证明行为人的过错之有无便成为确定与追究行为侵权责任的一个中心环节。
正如民事侵权行为理论中，过错责任有主观过错和客观过错之分，国家赔偿理论中的过错归责原则有主观过错和客观过错之分。主观过错，是指致害行为人具有一种应受非难的心理态度，包括故意和过失。主观过错在英、美、日等国的国家赔偿中，是主要的归责原则，例如《日本国家赔偿法》规定：“行使国家或者公共团体权力之公务人员，就其执行职务，因故意或过失不法加害他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”客观过错，是指致害行为不符合一定的模式和标准，具有应受非难性。客观过错有两种形式，即，法国的公务过错和瑞士的违法原则。在法国，客观过错表现为公务过错，即公务活动缺乏正常的标准。公务过错具体为：第一，公务实施不良，如警察在执行公务中，误伤他人；第二，不执行公务，如海港当局不维修海航标志，造成了船舶的损失；第三，公务实施迟延，国家机关及其人员有义务忠实执行职务，不得疏忽、怠惰、迟延 。违法原则，是指国家机关及工作人员在执行职务中，违反法律造成他人的权益损害的，国家承担赔偿责任，即以行为违法为归责的标准，而不问有无过错。在瑞士，客观责任表现为违法原则，如《瑞士联邦责任法》规定：“联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权力者，不问该公务员有无过失，应负赔偿责任。”瑞士联邦责任法中所指的违法既可以是作为的形式违法也可以是不作为的形式违法，其违法包括 ：第一，违反法定程序，违反明示或默示保护某种权益之法或禁令；第二，违反为避免执行职务时发生损害而设置的内部业务规定；第三，滥用自由裁量权。在民事侵权行为法中，过错责任主张的有过错才有赔偿，没有过错则没有赔偿。国家赔偿是由民事侵权行为理论发展而来的，故只有国家机关及其工作人员有过错时，国家才承担民事责任。
在一般的国家侵权行为中，大多数国家的赔偿原则是过错责任原则。在国家赔偿归责原则中最先确立的是过错责任原则，而且现在仍然在众多的国家赔偿归责原则中占主流的，例如英、美、法、日等国家。这些国家确立国家赔偿法律制度之所以用过错归责原则是由于过错原则本身的功能和价值决定的 ，具体表现
在， 首先，过错原则具有明确的规范功能。过错是对国家机关及其公务人员行为进行评价的标准，存在过错就要对损害承担赔偿责任，对过错的否定和惩戒，从而达到规范和制约国家机关及其工作人员的公务行为的目的；其次，过错原则确定了国家赔偿的范围，有过错予以赔偿，无过错则不予以赔偿。即界定了受害人应受救济的范围，又清楚界定了国家赔偿的范围；再者，过错原则可能更好地解决共同侵权行为和混合过错责任承担问题。正是如此，大多数国家的国家赔偿采纳了过错责任原则。
将民事侵权行为理论中的过错责任引入国家赔偿，对于约束国家机关及其工作人员的行为，促进他们依法办事，保护人民的合法权益有重大意义。但是，我们不能忽视过错责任的弊端，特别是在国家赔偿领域。主观过错的观点奠定了国家机关及其公务人员必须对自己的行为负责的基础，也分清了国家机关及工作人员的责任。但在实践中，对主观方面的判断较为困难，不易把握，不利于受害人的权益的救济。公务过错是以公务活动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务中是否有过错存在，主要在于判断实施公务的机关的责任。在这里，公务员的个人责任是次要的，第二位的。公务过错避免了主观过错理论在主观方面的判断困难，适应了国家赔偿的特点，同时为受害人提供了较多的救济了机会。违法原则是以行为违法为归责的标准，与主观过错、公务过错比较，它是一种更为彻底的归责原则，实现了认定标准的客观化，不在带有丝毫的主观意思，更加适应了国家赔偿的特点，方便了受害人权益的救济。然而，过错责任只能适应一般国家赔偿，而对于特殊的国家赔偿，过错责任却不能发挥作用。
三、无过错责任 和国家赔偿归责原则
无过错责任起源于19世纪。西方资本主义国家经济的迅速发展，一方面对社会物质文明做出了巨大的贡献；另一方面也导致工业灾害频生，交通事故骤增，公害严重损害人们的生命健康安全以及产品缺陷经常导致消费者的严重损害。在这种条件下，人们试图寻找一种较之传统过错责任原则更为严格的法律对策对受害人提供保护和救济。这一试图的第一个步骤是扩大过错责任原则的适用范围，将过错推定和举证倒置的诉讼证明方法适用于上述种类的侵权案件。而进一步发展则是在过错责任之外寻求新的归责原则，即无过错原则。无过错责任原则在19世纪中后期得以确立，除了上述社会经济基础之外，还有深刻的理论渊源。如果过错原则充分反映了古典自由主义的哲学思潮，是自然法学派理论在侵权责任法中的体现的话，那么无过错责任原则体现的是社会连带法学派的哲学思想。无过错责任是指，无论行为人有无过错，法律规定应当承担民事责任的行为人应当对其行为造成的损害承担民事责任。
严格责任，本为英美侵权责任法中的概念，在德国法学理论中，这一概念也被使用。在大陆法系国家，与此相对应的是危险责任或者无过错责任。《牛津法律大词典》对严格责任做过这样的解释。严格责任为侵权责任法中的一个术语，是指一种比没有尽到合理的注意义务而应负责的一般责任标准更加严格的责任标准。但这种责任标准也不是绝对责任，它是一种有时由制定法规定的标准，如果应该避免的伤害事件发生，则当事人必须负责，而不论其尽到怎样的注意义务和采取了怎样的防御措施。如果用承担严格责任，则仍有一些（尽管是有限的）对责任的抗辩理由可以援引，但当事人已尽到合理注意不能作为抗辩的是由。从上文我们可以对严格责任做一些抽象：（1）、它与过错责任一样，是一种责任标准；（2）、它与过错责任（由于没有尽到合理的注意，而负一般责任）相比较，它更为严格；（3）、在抗辩事由中，当事人（被告）不得以无过错（尽到合理注意）为抗辩事由；（4）、它不同于绝对责任。
上面是对在民事侵权行为理论中无过错责任的简单叙述。大陆法系的危险责任和英美法系的严格责任可以成为无过错责任。但在国家赔偿领域，这种归责原则被我国学者称为无过错责任。无过错责任，是指只要损害结果发生，致害人就要承担赔偿责任，而无须考虑致害人和受害人的过错。无过错责任产生的基础是：（1）、科技的进步推动社会的发展，国家的职务行为，尤其是政府的职权不断扩张，人民的生活不断受到政府行为的影响 ；（2）、国家机关及其工作人员的行为对人民存在潜在的危险性以及人民的劣势地位。在此种情况下，国家机关及其工作人员即使不存在过错或违法，亦可能导致人民合法权益的损害，而过错责任或违法责任就显得力不从心了。为弥补过错责任原则的不足，无过错责任就产生了。例如法国基于危险的国家行为和公共负担确立无过错责任，弥补了公务过错的不足；日本为例克服主观过错的弊端，其国家赔偿法规定因道路、河川及其他公共营造物的设置或管理给他人造成损害时，国家或公共团体应承担赔偿责任，即无过错责任。无过错责任是为了弥补过错责任的不足而设立的制度，其目的在于补偿受害人所受的损失，以达到分配正义，即对不幸损害之合理分配。但是无过错原则的目的在于将公务危险造成的风险损失有个人承担转由社会全体成员承担，以实现责任的社会化 。因此无过错责任原则不可能同过错责任或者违法原则一样具有普遍的适用性，各国立法在使用该项归责原则的同时，又对其适用范围做了严格的限定，无过错原则在整个国家赔偿法律制度归责体系中只能处于辅助或者从属地位。
我们国家的国家赔偿归责原则主要是违法原则，实质是过错原则中的客观过错。民法学者普遍认为，无论赔偿义务机关还是直接侵权行为人，都不应当要求有过错才构成侵权，国家机关及其工作人员职务侵权应当适用无过错责任原则。在国家赔偿责任中，国家是承担责任的主体，国家机关及其工作人员都不是责任主体，其过错与违法，只是国家承担责任的条件，而非有无过错或违法，故国家对国家机关及其工作人员的违法执行职务承担的是无过错责任。民法学者的观点有一定的道理，他们从保护权益的立场出发，只要权益有损失，那么就有赔偿。但是，我们不可否认的是，国家管理行为是不同于一般的民事行为的。如果在国家赔偿领域中实施无过错责任原则，那么国家及其工作人员的职务行为将很难顺利进行，从而会给大多数人带来潜在的危险。但是，无过错责任在国家赔偿领域里还是发挥了作用，如法国和日本。事实上，我们国家对于公共设施给他人造成的损害，大多数情况下，是不承担责任的，因为我国国家归责原则是违法原则，而公共设施给他人造成的损害不存在违法行为。积极引入民事侵权行为法中的无过错责任，能够补充我国现有国家赔偿归责原则的不足，更好的保护人民的利益，弥补违法原则的缺陷。
四、我国国家赔偿归责原则
通过以上文字，笔者将国家赔偿归责原则同民事侵权行为法中归责原则作比较，得出了这样的结论，国家赔偿的归责原则是以过错责任为主，无过错责任为辅的规则体系。我国的国家赔偿归责原则是违法原则，即行政机关及其工作人员在执行职务过程中存在违法行为，给相对人造成了损失，应该承担赔偿责任。我国之所以采用违法原则作为国家赔偿的归责原则违法原则，原因在于第一，违法原则与宪法、行政诉讼法的规定相协调，与法治原则、依法行政等原则一致；第二，违法原则简单明了，易于接受，可操作性强；第三，违法原则避免了主观过错的原则对主观方面认定的困难，以及过错违法原则的双重标准，有利于保护人相对人的合法权益 。我国《国家赔偿法》实施以来，违法原则约束了行政机关及其工作人员的职务行为，促使其依法行政，同时也保护了相对人的合法权益 。
但是，从民事侵权行为法的归责原则看我国国家赔偿归责原则，笔者认为还是存在以上的缺陷：
第一，我国国家赔偿归责原则——违法原则的法没有具体的规定。法的涵义出现了不同的理解。行政法学者将法做广义的理解 ，包括：（1）、违反国家明确的法律规范，即实体法和程序法；（2）、违反法律基本原则，例如诚信原则、尊重人权原则以及公序良俗原则；（3）、滥用或者超越自由裁量权；（4）、没有履行特定人的法律义务或者尽到合理的注意义务。但是，司法实践中，将法理解为狭义的法，即法律法规，包括实体法和程序法。笔者认为，不宜将违法原则做广义的理解。我国的法律是承继大陆法系国家的法律，如法国，德国和日本，而大陆法系国家的法律是成文法。广义上的法的确很利于保护相对人的合法权益，但是在司法实践中不容易操作，而且将法做广义的理解，忽略了我国法治的国情。我国国家赔偿法应该将违法原则的法做适当的规定，例如，违法的法是指法律、行政法规和地方性法规。如此既有了利于司法实务操作，也便于维护相对人的合法权益，同时也可以促使行政机关及其工作人员依法办事。
第二，我国国家赔偿归责原则——违法原则的单一性，不能全面保护相对人的合法权益。　从理论上讲，国家赔偿的范围应当是宽广的，国家应对其工作人员的一切职权行为负责。这种职权行为最多的表现为行为活动，其可以表现为法律行为，也可以表现为事实行为；可以是具有强制性的行为，也可以是不运用命令、强制手段，而是以提供给付、服务、救济、照顾、教育、保护或辅助等方法增进公共机及社会成员的利益，而形成国家公务的行为。例如实施社会保险，对于老幼残疾废给予救济，设立学校等推广教育文化之行为，公共设施、广场、绿地及上下水道、桥梁之建设与提供利用等 。在现实生活中行政行为，既有抽象行政性为和具体行政行为之分，又有羁束行政行为和裁量行政行为之别，也有内部行政行为和外部行政行为的区别，同时也有职权行政行为和申请行政行为。我们国家赔偿法只对羁束行政行为、外部行政行为和职权行政行为的违法做出国家赔偿，因为这些行政行为的违法性能够确认。裁量行政行为和申请行政行为等行政行为也同样因为行政机关工作人员的过错可能给相对人造成损失。而且，行政机关管理社会事务，为公众提供公共基础设施，如道路、公园等，而公共基础设施由于某些原因给他人造成了损失。事实上，如裁量行政行为等行政行为和公共基础设施等给相对人造成了损失，如果依据我国国家赔偿法的违法原则归责原则，这些行为没有违法，而不承担赔偿责任。这样，不利于保护相对人的合法权益。因此，我国很有必要将民事侵权行为理论中无过错原则引入国家赔偿，这样既有利于保护相对人的合法权益，做到了和国际的统一，促进国际交往。
我国国家法律制度赔偿，发展起步晚，而且建设上不成熟。我国的国家赔偿的既要监督行政机关及其工作人员的行为，促进其依法办事，又要实现保护相对人的合法权益，而归责原则是国家赔偿中国家承担赔偿责任的标准，决定着国家赔偿的范围，在国家赔偿中处于核心地位。因此，在我国国家赔偿，特别是国家赔偿的违法原则的基础上，引入民事侵权行为法的无过错原则，如此完善了我国国家赔偿归责原则，有利于扩大国家赔偿的范围，保护相对人的合法权益，有利于促进国家机关及其工作人员依法办事。

中共国家烟草专卖局


国烟党〔2002〕54号



中共国家烟草专卖局党组关于认真学习贯彻党的十六大精神的通知




各省、自治区、直辖市及大连、深圳市烟草专卖局（公司）党组（党委），郑州烟草研究院、合肥设计院、南通醋酸纤维有限公司党委，中国烟草机械集团有限责任公司、中国烟草进出口（集团）公司党组：
　　党的十六大的胜利召开，极大地振奋了烟草行业干部职工的精神。十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为党的指导思想，提出了新世纪新阶段党和国家的奋斗目标和行动纲领。江泽民同志所作的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告，是一篇马克思主义的纲领性文件，对烟草行业的改革与发展，具有很强的指导性和针对性。认真学习贯彻十六大精神，是烟草行业当前和今后一个时期的首要政治任务。全行业干部职工要围绕大会主题，把握大会灵魂，明确宏伟目标，狠抓各项工作的落实，推动烟草行业持续、稳定、健康发展，为全面实现小康社会作出新的贡献。根据《中共中央关于认真学习贯彻党的十六大精神的通知》（中发〔2002〕14号）的要求，结合烟草行业实际，现就学习贯彻十六大精神的有关问题通知如下：
　　一、认真学习领会、全面把握十六大精神
　　学习贯彻十六大精神，重点是学习贯彻江泽民同志的报告。坚持党的思想路线，解放思想、实事求是、与时俱进，是我们党坚持先进性和增强创造力的决定性因素，也是十六大报告的精髓。全面准确地把握精髓，就要使全行业干部职工深刻懂得，世界在变化，我国改革开放和现代化建设在前进，迫切要求我们在理论上不断扩展新视野，在实践中不断探索前进，永不自满、永不懈怠。要引导党员干部自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来，善于在解放思想中统一思想，用发展着的马克思主义指导新的实践。
　　学习贯彻十六大精神，要紧紧围绕十六大主题，这就是“高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻‘三个代表’重要思想，继往开来，与时俱进，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，为开创中国特色社会主义事业新局面而奋斗。”这个主题的确定，向世人昭示，在新的世纪确立了“三个代表”重要思想的指导地位，并且高举邓小平理论伟大旗帜不动摇，走中国特色社会主义道路不动摇，坚持党的基本路线不动摇。这进一步表明，在新的世纪，党所遵循的基本理论、所走的道路和前进的方向都已经确立和确定。
　　学习贯彻十六大精神，要牢牢把握十六大灵魂。十六大灵魂就是“三个代表”重要思想，“三个代表”重要思想是学习贯彻十六大精神的中心环节。要全面深入地领会“三个代表”重要思想的科学内涵、精神实质和根本要求，在全行业兴起一个学习贯彻“三个代表”重要思想的新高潮。要充分认识这一灵魂体现了实事求是、与时俱进的时代性，体现了坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的科学性，体现了中国共产党建党思想的新境界；充分认识贯彻这一灵魂的关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民。全行业干部职工，要进一步增强贯彻这一灵魂的自觉性和坚定性。
　　学习贯彻十六大精神，要明确我国现代化建设的宏伟目标，这就是全面建设小康社会。全面建设小康社会，是我国政治、经济、文化等各方面整体提高、全面发展的综合体现，是全党、全国各族人民总的奋斗目标。我国已经实现现代化建设“三步走”战略的前两步目标，全面建设更高水平的小康社会，充分说明社会主义有着自己的特有的优越性；全面建设小康社会是“三个代表”重要思想的内在必然要求，代表了最广大人民的根本利益，使人民生活过得更加宽裕和殷实，也是党梦寐以求、为之不懈奋斗的目标；全面建设小康社会是党凝聚和团结人民、鼓舞和激励人民为之奋斗的火炬。
　　学习贯彻十六大精神，还要使全行业干部职工深刻理解十三届四中全会以来的13年中我国在改革、发展、稳定等方面取得的巨大成就以及烟草行业所取得的成绩，以振奋人心，开创未来；深刻理解必须把发展作为烟草行业的第一要务，坚持以经济建设为中心，坚定不移地规范、改革、创新；深刻理解必须加强和改进烟草行业党的建设和思想政治工作，加强干部队伍特别是各级领导班子建设，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展；深刻理解面对烟草行业艰巨繁重的任务，全体干部职工必须增强忧患意识，居安思危，倍加顾全大局，倍加珍视团结，倍加维护稳定。
　　二、理论联系实际，深入贯彻十六大精神
　　坚持理论联系实际的马克思主义学风，是学习贯彻好十六大精神的根本保证。要紧密联系烟草行业、本单位的工作实际和党员干部的思想实际，学以致用，在实践中不断加深对十六大精神的理解，把运用十六大精神指导实践、推动各项工作，作为学习的出发点和落脚点，作为衡量学习成效的重要标准。
　　要紧密联系烟草行业、本单位的工作实际，着眼于进一步推进改革与发展做好各项工作。当前，要继续贯彻“狠抓基础，稳中求进”的指导思想和“一要规范、二要改革、三要创新”的工作重点，坚持突出主业、平稳发展的方针，努力提高中国烟草总体竞争实力。要坚持把发展作为第一要务，不断提高烟草行业经济运行的质量和效益。要深化烟草行业和企业改革，努力消除束缚行业发展的体制性障碍。要继续抓好整顿规范，建立良好的烟草市场秩序。要加强思想政治工作，加强对干部职工的教育和管理，不断提高干部职工的素质。要努力做到发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。
　　要紧密联系党员干部的思想实际，着眼于以改革的精神推进党的建设，不断为党的肌体注入新的活力。各级党组织要按照十六大精神，把党的建设作为“新的伟大工程”来对待，全面分析和研究本单位加强和改进党的建设以及思想政治工作状况，努力提高党的领导水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力。各级党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，要充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，不断增强党组织的创造力、凝聚力、战斗力。要深入开展以“三个代表”重要思想为主要内容的保持党的先进性、纯洁性的教育。要坚持民主集中制，进一步丰富和发展党内民主制度。对党员干部要严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，努力建设好一支“政治坚强、廉政过硬、团结有力、作风扎实、结构优化、业务精通”的党员干部队伍。
　　三、领导干部带头，学习宣传十六大精神
　　学习宣传十六大精神，实现十六大确定的宏伟目标，关键在各级领导干部。各级领导干部要带头学习宣传十六大精神，努力成为勤奋学习、善于思考的模范，解放思想、与时俱进的模范，勇于实践、锐意创新的模范。认真学习江泽民同志的报告和党章，要在掌握基本观点和领会精神实质上下功夫，努力提高理论素养和领导水平。通过学习，不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。
　　处以上领导干部要带头把十六大精神学习好、领会好、掌握好、贯彻好、落实好，力求学早一点、多学一点、学深一点。党组（党委）中心组要把学习十六大精神作为学习的重点内容。学习可采取集中学习与个人自学、通读文件与专题研讨结合起来的方式。各单位主要负责人要带头向干部职工宣讲十六大精神，促进本单位干部职工的学习。国家局党校要对领导干部进行培训和轮训，国家局党组将举办省级局党组（党委）书记和重点企业主要负责人学习十六大精神读书研讨班，并以此推动全行业的学习。
　　四、加强组织领导，抓好学习贯彻十六大精神工作
　　各级党组织要增强政治意识、大局意识、责任意识，切实抓好学习贯彻十六大精神的工作，精心组织，周密安排，加强指导，总结经验。要继续坚持和完善党组中心组学习制度，各单位党组中心组近期要保证不少于三天的时间集中学习。各级党组织要安排党员通篇学习十六大报告和党章。各单位主要负责人要切实安排布置好本单位的学习讨论，省级局党组成员要深入到基层党组织参加学习座谈。
　　各级党组织要把学习贯彻十六大精神与干部教育培训工作、加强领导班子建设、加强干部职工队伍建设有机结合起来，认真做好组织协调和督促检查工作。各级政工（宣传）部门要把宣传学习贯彻十六大精神作为当前和今后一个时期工作的重中之重，行业内各种报纸、杂志、广播、电视、网络等传播媒介要充分发挥宣传主导作用，坚持正确导向，深入宣传十六大精神，在全行业形成学习贯彻十六大精神的良好氛围。政研会要开展学习贯彻十六大精神的专题研究。工青妇等群众组织要充分发挥联系群众的作用，开展各具特色的学习教育活动。通过学习贯彻十六大精神，引导全行业干部职工为全面建设小康社会、加快推进现代化建设而勤奋工作。
　　各省级局党组（党委）要及时将学习贯彻十六大精神的情况报告国家局党组。






二○○二年十一月二十日