关键词： 巨灾保险 经营主体 经营模式

　　内容提要: 我国是自然灾害多发的国家，随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响，地震、洪水、台风等重大自然灾害的发生频率与强度显著增高。对此，一个全面而有效的巨灾保险体制的建立势在必行。而巨灾保险的成功运营需要一个稳健的“动力机制”。其中，经营模式是关键。通过对国外巨灾保险经营模式的分析与总结，提出对我国巨灾保险经营模式的立法建议。

　　我国历来是自然灾害多发的国家，近年来，随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响，巨灾爆发的频率递增，破坏强度也更高。最近半个世纪以来，各国防灾救灾的实践中，保险作为一种社会化的风险集散和互助共济的保障机制，在巨灾风险的抵御和损失的减少中发挥着越来越重要的作用。世界各国相继在巨灾风险的管理实践当中建立了适合本国国情的巨灾保险法律制度。巨灾保险机制的成功运营依托于稳健的经营模式，需要包括政府、保险和再保险市场等多个主体的配合和支持。囿于国情、灾情以及社会经济文化背景，不同的国家在发展巨灾保险的过程中有着不同的经营模式。

　　一、巨灾保险经营模式的国际经验

　　?一?国外巨灾保险经营模式

　　1.政府主导供给的巨灾保险

　　政府主导的巨灾保险模式是目前巨灾保险的主要经营模式，代表性国家主要有美国、土耳其、西班牙和新西兰等。在美国的洪水保险计划中，保险公司只是政府出售洪水保险的代理人，其并不向投保人承担任何保险责任，而只是通过一定的销售代理获得一定比例的佣金，巨灾保险最终的赔付责任由美国政府来承担。土耳其巨灾保险基金?TCIP?专门负责土耳其地震保险的运营，该机构隶属于土耳其的财政部。因此，在土耳其，巨灾保险的最终责任是由政府来承担。此外，法国的中央再保险公司是一个创立于 1946 年的国有性质的再保险公司，其在法国政府的全权管理之下承担巨灾再保险业务，国家对其百分之百持股，并对其承担无限赔偿责任[1]。上述国家的政府主导型巨灾保险经营模式中，体现了这样一些共同的特点：国家经济实力较为发达，自然灾害频繁发生，而且破坏性巨大。在这些国家，巨大自然灾害一旦发生，就将对局部地区甚至整个国家的经济建设、居民生活造成严重的，甚至是灾难性的影响。因此，国家采取政府主导的巨灾风险经营模式，在很大程度上是由自然因素所决定的。

　　2.市场主导供给的巨灾保险

　　市场主导供给的巨灾保险的代表当属英国和德国。英国的保险市场是开放的，保险公司可以在没有政府干预的条件下经营[2]。英国的资本市场高度发达，民众有投保积极性，英国政府负责基础的防洪基础性设施后，由商业保险公司进行洪水保险的经营、销售与理赔，政府不参与其中。德国的巨灾保险制度发展相对较为成熟，主要由私营保险公司向个人和企业提供巨灾保险，商业保险公司在巨灾保险业务的开展上都凭借自身力量来实现，无论是在保单设计、核保理赔还是保险精算，都能做到游刃有余。同样，美国加州地震保险局?CEA ?也完全由商业保险公司出资设立，采用公众管理私有资金形式分散地震所带来的巨灾风险，州政府不保障其承保能力[3]。英国与德国之所以采取市场主导供给的巨灾保险经营模式，笔者认为这与两国所处的地理位置与经济发展水平是相符合的。首先，英国和德国都处在北温带，在气候上属于温带海洋性气候，气候温暖湿润、地震、洪水、台风等重大自然灾害很少发生，即使发生其破坏力也一般比较小。其次，作为工业革命最早起步的国家之一，经济水平发达，防灾基础设施完善，商业保险体系也比较健全，商业保险公司具有雄厚的资本实力。因此，自然环境和经济发展水平两个因素综合起来，决定了其巨灾风险完全可以依靠商业保险公司自身的力量来承担，而无需政府的介入，其巨灾保险的经营模式与一般的商业保险也别无二致。

　　3.公私协作供给的巨灾保险

　　公私协作的巨灾保险，巨灾风险由政府和保险公司共同承保。一旦发生巨灾需要赔偿时，先由保险公司赔偿，当赔偿金超过保险公司的保险责任时，则由政府对超过部分予以赔偿，由政府充当最后保险人的责任。日本在巨灾风险的承保上采用的是商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶持的方式。日本地震巨灾保险制度就是政府与市场相结合模式的典型代表，其核心是以商业保险公司组成的日本地震再保险株式会社?JER ?代表私营机构与政府签订再保险合约。其中，政府承担主要风险，私营机构承担次要风险，而 JER 则是连接政府和市场的纽带[4]。新西兰的巨灾保险制度也体现了公私协作的特点。当发生巨灾风险时，由新西兰的地震委员会?EQ C?负责赔偿法定损失责任，保险公司依据保险合同负责承担超出法定责任部分的赔偿，同时保险协会启动应急预案。此外，新西兰地震委员会还利用国际再保险市场进行再保险，该国的再保险方案也分为三层。第一层是损失在 2.0 亿—7.5 亿新元之间时，由再保险人承担 40% 的损失，剩余的 60% 由地震委员会再承担 2 亿新元；第二层是损失在 7.5 亿—20.5 亿新元之间时，启动超额损失保险合约承保。第三层是损失超过 20.5 亿新元，由巨灾风险基金耗尽其所有。若仍有不足，政府将作为最后的担保人承担最后的余款补偿。

　　?二?巨灾保险经营模式的比较

　　1.巨灾保险政府供给的优势和不足

　　巨灾保险政府供给的基本优势在于：?1?成本优势。由政府提供巨灾保险可以进行全局性、统一的规划，在保险机构的设置、巨灾风险的核定和理赔方面能够实现规模效应，进而节省了大量的交易费用，一定程度上降低了交易成本。?2?公平性。由于巨灾风险的发生具有低概率、高损失性，因此为了保障巨灾风险的可负担性，保险公司会设置较高的保费，而由政府来提供巨灾保险，能够通过一定的强制力来提高保险的密度，同时政府还可以为巨灾保险提供一定的保费补贴，进而让经济收入处于弱势的人们也能购买巨灾保险，增加消费者的购买积极性，进而保障了巨灾保险供给的普遍性和公平性。?3?实效性。相比私人组织而言，政府掌握了更多的公共财政资源，能够确保灾害保险偿付的信用，且一旦发现巨灾保险的“挤兑效应”，政府也可以通过法定的强制力予以排除，以保证巨灾保险供给的相对有效性[5]。?4?规范性。政府还可以通过法律的形式统一巨灾保险的产品品种以及保单费用的厘定，进而便于市场的规范管理。

　　巨灾保险的政府主导供给模式在具有上述多种优点的同时，还包括如下不足：?1?政府主导供给导致政府财政压力过大、保障水平不足。在政府主导的巨灾保险经营模式中，政府承担主要甚至是全部的资金供给责任。尽管在世界范围之内政府相对于商业保险公司而言，都具有后者所无法比拟的种种优势，但是单一的政府主导模式，无疑极大地增加了政府的财政支出，一旦巨大自然灾害事件发生，所需要的资金往往是个天文数字，即使是发达国家的政府也会显得力不从心；?2?政府不具备商业保险公司所具有的专业化优势。巨灾保险作为保险的一种，其具有专业化的特征，对此商业保险公司作为专门的保险经营主体相对于政府而言，具有更明显的专业化优势。无论是从险种的设计、赔付比率的设定还是具体的保险赔付环节等等，商业保险公司都更加的专业和熟悉；?3?由政府主导巨灾保险建设的资本，一般会通过财政转移支付的方式转移给各个地区，这很容易因为转移力度在区域之间的不平衡问题，造成巨灾保险的区域性不平等现象[6]。政府主导保险模式，在日本、新西兰等国家中一般还采取由政府充当再保险人的做法，这就会诱发商业保险公司的道德风险问题，商业保险公司由于政府为其承担最后的赔付费用，其往往会采取措施减少在承保和核算等环节上的投入[7]。

　　2.巨灾保险市场供给的优势和不足

　　与政府相比，市场提供巨灾保险具有以下三个方面的优势：一是灵活性优势。由于市场与巨灾风险的“接触”是第一线的，市场对灾情的渗透具有广泛性和灵活性，因此它更能了解到巨灾风险的需求并及时作出反映，也因此依据市场机制进行风险评估所厘定的保险费率更为准确。二是专业性较高。与政府提供保险产品相比，保险公司在保险业务的经营上时间较长，在风险的评估、承保、核保与理赔上具有一定的技术专长，因此具有很强的专业和技术优势，基于此所提供的保险服务的质量也相对较高，也能够保障巨灾保险服务的多样性要求。三是能够促成市场主体的理性决策。通常而言，由市场私人商业保险机构向社会供给巨灾保险，能够通过保费与保险金额之间的比例向人们显示购买巨灾保险的投入与补偿之间的关系，进而有助于人们根据风险成本做出理性决策。而由政府主导的巨灾保险很容易扭曲这种信号，因为政府救助使得人们只需承担灾害所带来的部分成本，而另外一部分则由纳税人承担[8]。

　　当然，完全市场主导的巨灾保险经营模式的上述不足之处，并非在任何国家都可以显现得出来。换言之，这些缺点具有明显的地域性特征。如前所述之英国和德国两个国家就是采取完全由私人保险公司负责巨灾保险体系，却取得了不错的运行效果。这主要是因为，英国与德国国土面积较小、气候适宜、自然灾害尤其是巨灾事件很少发生，又加上两国有着发达的经济实力，国民收入水平高，自我保障能力强，这些因素的累计都意味着这样一个结果，即在英国与德国商业保险公司对巨灾风险进行担保是有利可图的，而且商业保险公司也有这个能力去提供风险保障。

　　3.巨灾保险合作模式的优势和软肋

　　巨灾保险的合作模式是指由政府与市场进行合作，通过多风险承担主体的方式共同参与巨灾风险的承保，分摊风险责任的模式。在这种模式中，可以由政府、商业保险公司以及其他组织来共同搭建巨灾保险管理机构，其中，保险公司负责巨灾保险的商业化运作，而政府负责提供相应的政策支持、资金补贴等。其实政府与商业保险公司之间在巨灾保险体系建设中的沟通成本主要是源于二者所追求的价值目标不同。政府作为一个国家的社会公共利益的代表机关，其行政行为的做出始终是以实现社会公共利益的维护和增进为目标，具有很强的社会公益性。而商业保险公司作为营利性法人，其任何行为的采取都存在着一个潜在的成本与收入分析，盈利始终是其所主要追求的目标，具有很强的商业属性。二者价值目标的不同，决定了二者对待一个问题可能会因为行为动机不同而产生分歧，这种分歧一般而言可以通过强势一方对弱势一方的补偿得以改变，沟通成本也会降低。而作为强势一方的政府应从税收等多方面给予商业保险公司一定的优惠政策，保障商业保险公司从事巨灾保险事业能够有利可图，唯此，才能使巨灾保险的商业性与公益性二者在彼此协调中得到共生性实现[8]。

　　?三?巨灾保险经营模式的新方向：风险共保

　　一般而言，国土面积辽阔，自然灾害频发且自然灾害的发生在一国之内呈现出明显的地域性差异的国家适合采取政府主导的经营模式或者政府与商业保险公司共同经营的巨灾保险模式。而在国土面积不大、自然灾害较少发生、而且各个区域之间在经济发展水平与灾害发生频度上差异不大而且具有较强经济实力的国家，则适合完全由商业保险公司进行经营运作，因为对这样的国家而言，巨灾风险系数不高，居民的自我保障能力强，商业保险公司完全可以通过自身和投保人的力量实现对巨灾风险的有效分散与转移，而无需政府的过多干预。换言之，一个国家采取何种巨灾保险经营模式，是由这个国家巨灾风险的可分散性程度所决定的，是一个具有明显的本土化特征、地域性特征的问题，对于巨灾保险的经营模式而言，只存在最合适的模式而不存在最优的模式。

　　国内外巨灾保险制度的一项重要内容是建立巨灾风险共保体。巨灾保险风险高，初始投资大，一家商业保险公司难以承担，必须举全行业之力。同时，私营保险市场往往由于巨灾保险的市场失灵而不能实现有效供给，政府虽然具有较强的财力，但是容易出现低效和腐败的弊端。因此，无论是私营市场主体还是政府，都不是解决巨灾保险问题的唯一主体，只有政府和市场密切合作组成联合体，公平、公益和效率才不会偏失。而巨灾风险新型共保体是巨灾风险可保性的最优解决方案。所谓巨灾风险新型共保体，是指在确定的巨灾保险区划内，所有的利益攸关方组成风险共同体，由政府财政发起出资组建共保体，并由政府作为最后的财务风险承担者，国内的所有保险人?包括再保险人?出资参加共保体，并与相关方一起组成经营管理层受托经营管理，实行强制保险，而由被保险人参与分担风险，比例自保一部分（注：不是取代市场，我们目前的做法在很大程度上是政府取代市场，从而形成了巨灾保险建设中政府一肩挑的。市）。共保体确立的基本理论在于“互助担保理论”，即由多元化的风险承担者来分担巨灾风险等系统性风险。在共保体中，被保险人并不是作为互助保险的股东或合伙人参与，而仅仅是作为巨灾风险的利益攸关方参与分担风险。

　　二、我国巨灾保险经营模式的问题与完善

　　?一?我国巨灾保险经营模式的问题

人民法院如何弘扬司法核心价值观

吴金成


　　公正、廉洁、为民的司法核心价值观，是社会主义核心价值体系在司法领域的集中体现，是所有法官共同的价值追求，是推进人民司法事业不断前进的强大精神动力。大力培育和弘扬司法核心价值观，对提高法院队伍素质、促进法院整体工作具有至关重要的作用。大力弘扬司法核心价值观，是法院队伍建设的一项长期任务，这就要求我们正确理解和掌握司法核心价值观的内涵，找准切入点，将司法核心价值观融入到人民法院的整体工作中。
　　一、司法核心价值观的内涵。
　　（一）公正是司法核心价值观的灵魂。公正，是现代社会民主、文明、进步的重要标志，也是社会主义国家经济发展和社会稳定的重要保证。司法公正可以让民众感受到切实的安全感，有利于在全社会之中形成和强化公正意识。人民法院只有公正司法，才能真正化解纠纷，制裁不法，为社会消除不和谐因素，保证法律的威严。只有公正司法，才能使权力被规范、权利受尊重、利益有保障、纠纷可诉求、秩序得维护。公正是人民群众对人民法院的殷切期望，是法官的基本职责。公正是建设中国特色社会主义，构建和谐社会、打造平安中国、发展社会生产力、建设社会主义现代化事业的要求与保证。公正是新时期人民法院工作的最高准则与价值追求。
　　（二）廉洁是司法核心价值观的基石。廉洁是人民法官基本的行为准则和重要评断标准，也是实现公正的基本保障。没有队伍的清正廉洁，就不可能实现司法公正，一切司法工作也就无从谈起。人民法官是法律的使者，承载着断是非、化纠纷的重任，高尚的职业道德情操要求每名法官必须不断加强职业道德修养，确立忠于法律、刚正不阿、廉洁自律、司法为民的道德信念，维护法官职业的尊严，进而维护司法的尊严。人民法官是否司法廉洁，关系到公平正义能否实现，关系到人民司法事业兴衰成败。没有廉洁这个基石，公平正义的大厦无从建立，人民司法事业无法稳固。司法工作只有清正廉洁，不谋私利，不徇私情，深怀爱民之心，恪守为民之责，多办利民之事，才能得到广大人民群众的拥护和支持。反腐倡廉是人民法院队伍建设的重中之重，也是人民群众关心关注的热点焦点。作为人民法官，我们要始终保持职业良知，保持清廉如水、执法如山的本色，严格遵守“五个严禁”等审判纪律和廉政规定，不为金钱所诱，不为人情所惑，不为关系所扰，不为权势所迫，堂堂正正办案，干干净净做人，以清正廉洁取信于民。
　　（三）为民是司法核心价值观的根本目的。在我国，人民利益高于一切。为民是人民法官行使司法权的本质属性。胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时指出：“政法工作搞得好不好，最终要看人民满意不满意”。人民满意是人民法院工作的出发点和落脚点，同时也是检验法院工作的根本标准，要把人民群众的呼声作为第一信号、把人民群众的需要作为第一选择、把人民群众的满意作为第一标准。人民法官只有把人民性作为核心价值和精神支撑，才能有效抵御各种错误思想和观念的干扰与侵蚀，才能不断推进社会主义司法事业向前发展，才能使中国特色社会主义司法制度永远立于不败之地。人民法官要以对待自己亲人一样的感情、一样的方式、一样的态度为人民群众提供司法服务，把人民群众的呼声作为第一信号，树立平民意识，甘当平民法官。为民，是司法核心价值观的根本目的。只有怀着为民之心，我们在工作中才能将为人民服务落到实处，才能使我们的一切工作为人民。共产党作为中国最广大人民群众根本利益的忠实代表，除了人民的利益，没有自己的任何其他利益。政法机关作为党领导下的人民民主专政工具，其自身性质和宗旨必然符合党以及国家政权的性质和宗旨，并始终与之保持一致。党的宗旨就是为人民服务，所以法院必须树立司法为民理念，要有为民之心。为民就是要心中始终想着人民，要把人民的利益放在首位，用自己的司法行为让当事人体会到社会主义司法的人文关怀。为民就是要牢记党的宗旨，恪守为民之责，力行为民之举，永葆对人民群众的真挚感情，始终将全心全意为人民服务作为理想的起点、信念的支点和事业的轴心，心里装着群众、凡事想着群众、一切为了群众，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
　　司法核心价值观体现了人民法院工作的科学性、权威性、人民性，是社会主义核心价值体系在司法领域的集中体现，是法院文化的精髓。坚持公正、廉洁、为民，人民法官为人民主题实践活动才能真正落到实处、发挥实效。司法核心价值观的三个方面相辅相成、相互交融，深深熔铸在人民法院的生命力、创造力和凝聚力之中，共同构成人民法官的精神品格，成为推动人民司法事业不断发展的精神动力。提倡、弘扬司法核心价值观，要求全体法官做到公平、廉洁、为民，通过不懈的学习、宣传、教育，使之转化为法官这个群体意识和共同行动。这是对法官普遍性的要求，是法官职业道德操守的底线。正如法律之于公众，是必须遵守的行为规范和准则，是人民意志的体现，是显露的道德和良好的秩序。
　　二、弘扬司法核心价值观的途径。
　　司法核心价值观从宏观方面给人民法院指明了道路，提出了标准。根据人民法院工作和队伍建设的具体情况，大力弘扬司法核心价值观要做到以下几个方面：
　　（一）依法履行审判职能，为社会的稳定发展提供更加有力的司法保障。全面做好民事、刑事、行政审判和执行等工作，依法妥善处理在调结构、促转变、扩内需中发生的各类矛盾纠纷，确保党中央关于加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的战略部署和政策措施的贯彻落实。依法严厉打击危害国家安全和社会稳定犯罪，严惩境内外敌对势力的各种分裂、恐怖、渗透、颠覆等犯罪活动。加大对破坏资源、污染环境等违法犯罪行为的制裁力度，促进可持续发展。加大知识产权司法保护力度，加强支持自主创新的司法环境建设。依法妥善审理民间借贷、损害赔偿、农村土地承包经营以及教育、医疗、住房、社会保障、征地拆迁、环境保护、食品药品安全、劳动争议等与群众生产生活密切相关的案件，推进社会矛盾化解工作，切实保障人民权益。进一步落实“调解优先、调判结合”的工作原则，完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，推进社会管理创新，维护社会和谐稳定。
　　(二)在审判机构设置上，形成分工有序，相互监督制约的运行机制。严格实行“立审分立、审执分立、审监分立”，使案件立案、审理、执行、审判监督四个基本环节职能分明，各审判机构依法运作，相互监督，保证审判工作规范有序地进行。扩大监督渠道。坚持自身纪检监察部门内部监督外，充分发挥人民检察院的法律监督、人民群众的信访监督、聘请的监督员的社会监督、新闻媒体的舆论监督等监督平台的作用。
　　（三）建立符合审判特点和执法责任制要求的工作规范。建立利于提高司法质量和效率的工作规范，主要包括：一是庭前准备规范，确定了不同类型案件庭前准备的内容、程序和要求，实行庭前证据交换和听证制度，建立限期举证制度；二是制定适用普通程序、简易程序案件的庭审规范。就庭审质证、认证、说理、宣判等重要环节统一要求；三是规范合议庭工作。强化合议庭在审判长指挥下充分发扬民主、集体负责、相互制约的运作方式，改变客观存在的合议制流于形式，主审法官决定案件裁判的做法，建立符合民主集中制原则的合议庭运作机制；四是规范审判委员会工作。强化审委会作为最高审判组织的监督指导职能，改变以往审委会过多分解合议庭职能，合议庭依赖于审委会的状况；五是规范院、庭长领导方式。进一步明确院、庭长对合议庭的监督、管理和指导作用，行使好提议权、复议权、监督权，彻底改变院、庭长个人决定案件裁决及包揽签发法律文书的传统做法；六是推行法官和书记员分类管理模式，优化审书配置，规范书记员参与执法的责任；七是规范执行工作方式，以最高法院《关于执行工作若干问题的规定(试行)》为依据，规范执行工作程序。
　　（四）不断深化审判方式改革，增强审判工作的透明度。在刑事、民事、行政、执行等各审判领域全面坚持公开审判，凡是法律规定应该公开审判的一、二审案件，一律公开审理，并将审判活动的重点转移到法庭上，改革“纠问式”的庭审模式，全面推行“诉辩式”的庭审方式，做到当庭举证、当庭质证、当庭认证，把公开“审”和“判”贯穿于审判活动的全过程。为使这一要求落到实处，全市法院把它列为岗位目标责任制考核的“硬指标”，实行量化管理。公开开庭日期、地点和案由，邀请社会各界和人民群众旁听庭审，新闻媒体进行跟踪报道，促进了公开审判制度的落实。
　　（五）增强裁判文书的说理性，使裁判文书能够全面真实地反映审判活动的全过程。改革诉讼文书，提升文书法律品位和质量。过去，许多案件的裁判文书千案一面，缺乏认证说理，公信力低，在一定程度上影响司法裁判的权威。因此，我们要在司法核心价值观的指引下，提高裁判文书的制作质量，使裁判文书无懈可击，让裁判文书成为向社会公众展示法院文明、公正司法的形象载体，真正具有司法权威。
　　（六）要努力提高法院队伍素质，提升法院队伍司法能力，确保司法的公正性。司法能力是法官惩善扬恶、定分止争过程中处理实际问题的能力，是实现案结事了、促进社会和谐的手段和技巧。术业有专攻、素质有优劣、水平有高低，法官队伍要进一步加强政治、业务学习和实践锻炼，着力提高实际工作能力。我们推进干部培训制度要注意以下几点：1、注重培训方式的多样性、培训对象的广泛性、培训内容的全面性；2、是进行岗位练兵，提升法官特别是年轻法官做好审判、执行工作、化解矛盾的能力，可采取业务竞赛或优秀案件讲评活动、推行法官下访、回访活动等方式深入推进；3、是推行干部交流轮岗制度，上下级法院间要有合理流动、部门间要定期轮岗。
　　（七）加强廉政教育，建立惩治和预防腐败体系。加强社会主义法治理念教育，深化“人民法官为人民”主题实践活动，培养法官良好的职业道德。把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，以更加扎实的工作，重点抓好教育、监督、预防、查处等制度建设，严格落实“五个严禁”，进一步加大查办惩处力度，完善惩防体系，确保司法廉洁。采取灵活、多样、有效的形式开展思想道德教育，如组织观看有关廉政的优秀影视剧，使其中倡导的廉洁、自律等基本道德驻进心间，达到润物无声中树立廉政意识的目的；可以用正反典型对比、廉政文化展厅等方式来进行廉政教育。落实“五个严禁”规定，查处惩戒不执行“五个严禁”的干警，取信于民。严格岗位职责，防范腐败风险。贯彻落实合议制度，实现合议庭的内部监督，统一司法尺度，限制审判人员不当自由裁量权的发挥空间，在法院系统形成廉洁自律的良好局面。



作者：吴金成。
工作单位：广西荔浦县人民法院。