潮州市城市绿化管理办法

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潮州市城市绿化管理办法

广东省潮州市人民政府


印发《潮州市城市绿化管理办法》的通知


各县、区人民政府(管委会),市府直属各单位,市各开发区管委会:
现将《潮州市城市绿化管理办法》印发给你们,请认真贯彻执行。



二〇一一年六月二十三日



潮州市城市绿化管理办法



第一条 为发展城市绿化事业,保护和改善生态环境,美化生产、生活环境,根据国务院《城市绿化条例》、《广东省城市绿化条例》等规定,结合我市实际,制订本办法。
第二条 本办法适用于本市城区范围内城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 市城区范围内的单位及有劳动能力的公民,应当履行植树或者其它绿化义务;有权制止、举报破坏城市绿化的行为。
第四条 潮州市城市综合管理局是市城区绿化行政主管部门(以下简称绿化行政主管部门),负责市城区的城市绿化管理工作并组织实施本办法。
规划、国土、发改、财政、建设、公安、交通、环保、林业、工商、电力、通信、水务等有关部门,依照各自职责,协同实施本办法。
第五条 城市绿化规划由市人民政府组织编制,纳入城市建设总体规划,未经依法批准,不得变更。
第六条 城市绿化规划应当坚持改善城市生态环境与丰富城市景观相结合的原则,利用、保护城市的自然和人文资源,合理设置公共绿地、单位附属绿地、居住区绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地。
第七条 道路绿化要注重遮阴滞尘,减弱噪声、装饰街景、美化市容。江湖岸边应当重点进行绿化。
第八条 鼓励单位和居民利用庭院空地种植花草树木,提倡发展垂直绿化、屋顶绿化、立体绿化。
第九条 新区开发和旧区改建要把绿化建设作为重点内容。
第十条 城市苗圃、草圃、花圃的建设要适应城市绿化建设发展的需要,并能体现地方特色。
第十一条 工程建设项目必须配套绿化用地,绿化用地面积占建设工程项目用地面积的比例,应当符合下列规定:
(一)医院、休(疗)养院等医疗卫生单位不得低于40%;
(二)高等院校不得低于40%,其他学校、机关团体不得低于35%;
(三)经环保部门鉴定属于有毒有害的重污染单位和危险品仓库,不得低于40%,并根据国家标准设置宽度不少于50米的防护林带;
(四)宾馆、商业、商住、体育馆等大型公共建筑设施,应当进行环境设计,建筑面积在2万平方米以上的,不得低于35%,建筑面积在2万平方米以下的,不得低于30%;
(五)居住区、居住小区和住宅组团不得低于30%,在旧城改造区的不得低于25%。其中人均公共绿地面积,居住区不得低于1.5平方米,居住小区不得低于1平方米,住宅组团不得低于0.5平方米;
(六)工业企业、交通运输站场和仓库,不得低于20%;
(七)其他建设工程项目不得低于25%。
城乡规划行政主管部门应当会同绿化行政主管部门依照规定的配套绿化标准审批建设工程项目。
第十二条 工程建设项目的配套绿化工程必须与主体工程同时规划,同时设计,同时施工,同时验收备案,同时交付使用。
工程建设项目的配套绿化用地达不到本办法第十一条规定标准的,经绿化行政主管部门审核,报市人民政府批准,由建设单位承担补偿责任,按照所缺少的绿化用地面积交纳绿化补偿费。绿化补偿费由绿化行政主管部门收取,交财政部门统一管理,按规划专项用于易地绿化建设。
第十三条 绿化工程应当由具有相应资质的单位设计,设计方案须经绿化行政主管部门审批。
第十四条 绿化工程必须按照批准的设计方案进行施工,设计方案确需改变时,须经原批准机关同意。
第十五条 绿化工程的施工,应当由具有相应资质的单位承担。绿化工程项目竣工后,应当经绿化行政主管部门或者该工程的主管部门验收合格,方可交付使用。
第十六条 城市绿地的保护和管养,按下列规定分工负责:
(一)政府投资的城市公共绿地、风景林地、防护绿地等,经建设单位移交后,由绿化专业队伍负责;
(二)单位附属绿地和单位自建的防护绿地由该单位负责;
(三)居住区、居住小区、住宅组团绿地,由物业所有权人出资,委托物业管理公司或绿化专业队伍负责;
(四)生产绿地、经营性园林由其经营单位或个人负责;
(五)各区人民政府(管委会)辖管的城市道路、内街小巷的绿化由其按归属落实管理;
(六)铁路、公路沿线两侧、江河两岸、水库周围等城市绿地,由法律、法规规定的主管部门负责;
(七)沿街的单位和个人有保护门前绿化的责任。
绿化行政主管部门对各管理责任单位和个人的绿地保护和管理工作进行监督检查并给予技术指导。
第十七条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿地,已占用的必须限期归还,并恢复城市绿地的使用功能。
因公益性市政建设确需占用城市绿地的,须经绿化行政主管部门同意,并由城乡规划行政主管部门按照调整城市规划的原则,补偿同等面积同等质量的绿地。
因建设需要临时占用城市绿地的,须经绿化行政主管部门同意,并按恢复绿地实际费用向绿化行政主管部门交纳恢复绿化补偿费。占用期满后,由绿化行政主管部门组织恢复绿地。临时占用绿地造成相关设施破坏的,占用者应当承担赔偿责任。
第十八条 任何单位和个人不得损坏城市树木花草和绿化设施。造成损害的,应当承担赔偿责任。
需迁移、砍伐城市树木的,应向绿化行政主管部门提出申请,由绿化行政主管部门按权限审批或上报市政府批准。
因公益性市政建设需要,经批准砍伐或迁移城市树木的,应当给予树木权属单位或个人合理补偿。
第十九条 电力、市政、交通、通信和供水等部门,因安全需要而修剪、迁移、砍伐城市树木或开挖城市绿地的,应经绿化行政主管部门批准,并由其组织绿化专业队伍实施,所需费用由申请单位支付。法律、法规另有规定的,从其规定。
因埋设或检修管道需开挖城市绿地的,应经绿化行政主管部门批准,由其组织绿化专业队伍恢复原有绿化,所需费用由申请单位支付。
因紧急抢险救灾确需修剪、迁移或者砍伐城市树木的,有关单位经本单位领导同意可先行实施,但应及时报告绿化行政主管部门和绿地管理单位,在险情排除后五个工作日内按照规定补办审批手续。
第二十条 任何单位和个人不得擅自在城市绿地内设置与绿化无关的设施。
对在城市公共绿地、居住区绿地、风景林地内设置商业和服务经营设施予以严格控制,确需设点经营的,必须向绿地管理单位提出申请,经绿化行政主管部门审核,由城乡规划行政主管部门批准,并向工商行政管理部门申请营业执照后,方可在指定地点从事经营活动。
城市基础设施建设可能影响城市绿化的,建设单位必须在设计和施工前制定保护措施,报绿化行政主管部门批准后,方可进行施工。 
单位或个人申请在城市干道绿化带开设机动车出入口的,须经绿化行政主管部门同意,按规定办理有关审批手续。
第二十一条 城市绿地管理单位,应当建立健全管理制度,保持树木花草繁茂、园容整洁优美、设施安全完好,对影响交通、管线、房屋和人身安全的树木及时修剪、扶正,确需迁移、砍伐的,应按规定办理有关审批手续。
第二十二条 百年以上的树木、稀有珍贵树木、具有历史价值或者重要纪念意义的树木均属古树名木。
古树名木实行统一管理,分别养护。绿化行政主管部门应确定古树名木养护管理的技术规范,并负责监督和指导。古树名木生存地的所属单位和个人,是该古树名木的管理责任者,必须按照有关技术规范进行养护管理。
严禁砍伐、迁移或买卖古树名木。因公益性市政建设确需迁移古树名木的,必须严格按省有关规定办理审批手续。
第二十三条 在城市绿地内,禁止下列行为:
(一)倾倒、排放有毒有害物质,堆放、焚烧物料;
(二)在树木和公共设施上涂、写、刻、画和悬挂重物;
(三)攀、折、钉、栓树木,采摘花草,践踏地被,丢弃废弃物;
(四)损坏绿化的娱乐活动;
(五)以树承重、就树搭建;
(六)采石取土、建坟;
(七)其他破坏城市绿化及其设施的行为。
第二十四条 有下列行为之一的,由行政主管部门依照《广东省城市绿化条例》的规定予以处罚:
(一)违反本办法第十三条、第十五条规定进行无证设计、施工的。
(二)违反本办法第十七条第一款规定,擅自占用城市绿地或超过占用期限的;
(三)违反本办法第十七条第三款规定,不缴纳恢复绿化补偿费的。
(四)违反本办法第十八条规定,擅自砍伐、迁移树木的;
  (五)破坏树木支架、栏杆、花基、坐椅、庭园灯、建筑小品、水景设施和绿地供排水设施等绿化设施的;
(六)违反本办法第二十条第二款规定,擅自在城市绿地内开设经营服务点,或虽经批准开设服务点但不服从管理的;
(七)损害古树名木正常生长或致死的;擅自砍伐、迁移古树名木的;
(八)未经批准或未按照批准的绿化规划(设计)方案施工的;
  (九)违反本办法第二十三条规定的。
第二十五条 绿化行政主管部门和绿化管理单位的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十六条 按照规定收取的绿化补偿费、恢复绿化补偿费等费用,实行收支两条线管理,列入城市绿化专项资金,专款专用,由财政部门监督使用。
第二十七条 县城镇的绿化管理,可参照本办法执行。
第二十八条 本办法自颁布之日起施行,有效期五年。1998年9月23日潮州市人民政府发布的《潮州市城市绿化管理办法》(潮府〔1998〕38号)同时废止。







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国家税务总局关于进一步整顿和规范税收秩序的通知

国家税务总局


国家税务总局关于进一步整顿和规范税收秩序的通知

国家税务总局 2001年11月16日
国税发[2001]123


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局,扬州税务进修学院:

  为贯彻落实国务院第三次全国整顿和规范市场经济秩序电视电话会议精神,把整顿和规范税收秩序工作引向深入,根据《国务院办公厅关于进一步整顿和规范税收秩序的通知》(国办发[2001]82号)和国家税务总局整体工作部署,现将下一阶段整顿和规范税收秩序工作安排如下:

  一、总结经验、找出差距、巩固成果
  整顿规范税收秩序工作开展以来,全国各级税务机关紧紧围绕整顿工作的中心目标,在打击骗取出口退税、惩治利用增值税专用发票违法行为、整顿个人所得税秩序、清理纠正越权减免、健全税收法制、规范税务机关执法行为、加强干部队伍作风建设等方面都取得了较好成绩,有力地促进了税收秩序和市场经济秩序的好转,实现了税收收入的稳步增长。
  全国税务系统继续深入打击骗取出口退税违法活动,截至目前共检查各类企业55379户,其中出口企业25416户,延伸检查出口供货企业29963户,立案500起,涉嫌偷骗税86.49亿元。重点地区的骗税窝点已被打掉,骗税链条已被摧毁,一批支持、纵容骗税分子或参与作案的执法人员受到查处,骗税分子骗取出口退税违法犯罪活动的嚣张气焰得到遏制。
  对商贸企业增值税一般纳税人和个人所得税的专项检查初见成效。截止10月底,各级税务机关共检查纳税人90.6万户,发现存在问题的纳税人32.4万户,入库查补收入96.1亿元。通过专项检查,及时发现和查处了一批虚开、伪造、倒卖增值税专用发票的大案要案,并配合公安机关抓获一批犯罪嫌疑人。加强个人所得税征管,逐步规范收入分配秩序提供了有效、可靠的依据。与此同时,税收征管信息化建设不断取得新进展。“金税工程”在全国范围内顺利开通并稳定运行,为税务机关预警、防范虚开增值税专用发票行为提供了现代化手段。
  但是,我们也必须清醒地认识到,税收秩序还远没有得到根本的改善,一些长期干扰税收秩序的问题还在不同地区不同程度地存在,各地区在抓整顿和规范税收秩序工作方面也很不平衡,还存在薄弱环节甚至死角;一批骗取出口退税的违法犯罪案件尚未结案处理;以虚开增值税专用发票为主要形式的偷税行为不断发生,而且,团伙化、智能化作案趋势明显;越权减免税现象仍然存在;个人所得税调控功能尚未得到充分发挥;一些地区擅自提高费用扣除标准,干预对所谓“名人”等高收入者税收征管的情况仍很突出;税务机关的内部管理尚存漏洞;税收管理体制和工作机制不够健全;基层税务机关部分岗位权力过于集中,且缺乏必要的监督和制约;少数税务执法人员和领导干部失职渎职、甚至执法犯法的现象时有发生。各级税务机关要对前一阶段本地区开展整顿和规范税收秩序的工作进行认真总结,在总结经验的同时,尤其要找出差距和薄弱环节,结合本地区实际认真贯彻全国电视电话会议的精神,制定措施,作出具体安排。

  二、继续加大整顿和规范工作力度,以点带面促平衡
  各级税务机关要根据国务院办公厅的通知精神,一方面要对前一阶段查出的问题进行认真清理,尚未构成犯罪的,要抓紧进行税务行政处理;凡构成涉税违法犯罪的,要抓紧移送公安及司法机关查处;另一方面,要根据本地区的实际,进一步扩大重点检查的地区和行业范围。尤其要将在前一阶段工作中发现问题较多、税收秩序仍然混乱的地区列为重点,以省级税务局为主组织力量,查深查透,有的放矢地进行集中整治。

  三、继续加大打击骗取出口退税违法犯罪的力度
  下一阶段打击骗取出口退税违法犯罪活动的工作重点是:在继续抓好查处骗取出口退税的同时,要着重抓好对已破获案件的行政处理和司法处理,加大力度追缴税款,尽最大可能减少损失。要协助公安司法部门继续抓捕逃犯、摧毁犯罪窝点。在此基础上,要针对骗取出口退税犯罪活动的新特点和新趋势,抓紧完善出口退税管理机制,从根本上防范骗取出口退税。同时各地税务机关还要在严格审核的基础上,加快退税进度,提高服务质量,支持外贸出口,促进经济发展。

  四、进一步深入打击虚开、伪造和倒卖增值税专用发票犯罪活动
  此项工作的重点是:打击涉税犯罪团伙,捣毁增值税专用发票犯罪的网络体系。针对近期以来,利用增值税专用发票作案所呈现的团伙性、流动性、网络化、智能化和利用防伪税控系统作案等新特点,各级税务机关要注意研究利用增值税专用发票犯罪的规律,采取应对措施,健全监控制度,加强信息传递,完善预警机制,提高选案质量,力求在案件萌芽或案发初期及时作出反映,采取行动,预防和制止犯罪。要加强与公安机关的协同配合,提高联合办案的机动性以及案件侦破、审理效率;各地要始终保持高压态势,在依法严惩增值税专用发票犯罪的过程中,除了要严惩虚开、伪造、倒卖增值税专用发票的“供给方”之外,还要加强对受票业户等“需求方”的检查,要深入挖掘,全面分析,综合判断,严格甄别,提高其接受假票行为的真实动机,严惩“蓄意”、“恶意”受票者,教育、帮助被骗受票者,彻底打掉增值税专用发票犯罪的“卖方市场”和“买方市场”;要针对增值税发票犯罪所固有的链条性,注重在每一个“个案”中寻找珠丝马迹,重点查处“案中案”、“系列案”、“连环案”,要一个环节一个环节地穷追不舍,一查到底,除恶务尽。各地都要组织力量,把本地区发生的大案要案查深查透,搞清犯罪的链条和网络,加以摧毁。

  五、要继续强化个人所得税的征收管理和专项检查
  正确处理好个人所得税组织收入和调节分配的关系,把依法应收尽收作为个人所得税征管的最终目标;要注意把查补收入和制度建设相结合,不断健全和完善个人所得税征管制度、完善运行机制;近期,要针对个人所得税执法中存在的擅自提高工资薪金所得费用扣除标准、对高收入人员包税、对一些个人进行个人所得税退税等新的违法行为,进行执法检查,维护税法的严肃性。

  六、开展对建筑业、房地产业、大型集贸市场和加油站的税收专项检查
  对建筑业、房地产业、大型集贸市场和加油站的税收征管进行整顿规范,对于税收秩序的好转及税收收入的增长具有重要意义。因此,各级税务机关要提高认识,统一步调,紧紧依靠地方政府以及相关部门,密切配合,开展对建筑业、房地产业、大型集贸市场和加油站的税收检查,加大惩处力度。在专项检查过程中,各地要注意总结发现税收征管中存在的问题,完善相应的征管制度,争取在短期内取得成效。

  七、继续清理和纠正违法违规的税收文件
各级税务机关要从讲政治的高度,认清统一税法、加强征管的重要性,在2001年年底前坚决纠正种类税收违法违规文件,对清理不力,拒不纠正甚至继续出台违法违规文件的有关领导和责任人要坚决追究相应责任。

  八、加大舆论宣传工作力度
各地要充分发挥各种媒体的作用,采用多种方式和渠道,广造舆论声势,加大整顿和规范税收秩序工作舆论宣传力度。有关加强宣传报道的具体要求,总局已发出《关于加强全国整顿和规范税收秩序工作宣传报道的紧急通知》(国税函[2001]815号),请各地参照执行。

 九、认真学习、全面落实六中全会精神,把税务机关作风建设作为整顿和规范税收秩序新的着力点
 从前一阶段整治工作中暴露出来的问题看,税务机关干部作风的好坏,直接影响整顿工作的实际效果。因此,在整顿规范税收秩序工作持续推进、不断深入的新阶段,摆在各级税务机关面前的一项紧迫任务,就是要结合整顿规范工作的实际,认真学习,深刻领会、全面贯彻落实党的十五届六中全会精神,切实加强各级主税务机关的作风建设,努力造成就一支作风优良的税务干部队伍,把整顿、规范市场经济秩序和税收秩序的工作不断推向深入。要按照总局要求,重点从三个方面把会议精神贯彻落实到整顿规范工作中去:
  (一)要把思想作风建设放在首位。各级税务机关在学习中,要系统把握、深入领会全会的精神实质,全面认识中央提出的加强和改进作风建设的重大意义、指导思想和主要任务,尤其要把握全会精神与“七一”讲话的内在联系,按照“三个代表”的要求,切实贯彻“八个坚持、八个反对”,把税务干部的作风建设提高到一个新水平。
(二)要把密切联系群众作为工作核心。各级税务机关的领导干部要经常深入基层、深入实际,多进行调查研究,反对官僚广义和形式主义,要在严格公正执法的基础上,文明执法,保障纳税人的各项权利;要积极探索建立有效的税企业联系机制,主动听取纳税人的反映和建设,及时纠正税收工作的不足,促进税收事业的健康发展。
(三)要把狠抓制度落实、开展作风整顿作为落脚点。作风建设的根本有赖于建立科学的规章制度并不折不扣地执行。各级税务机关要在进一步完善税收管理制度的同时,着重抓好现有制度的落实;要以落实岗位责任、开展责任追究为主要内容,以加强管理和规范执法为重点,以加强工作责任心为目标,开展干部作风整顿,尤其是要把遵守党纪国法,反对自由主议,坚持清正廉洁,反对以权谋私作为教育的重点,并把教育扩大到全体干部,从源头上加强税收秩序工作的深入开展。

为把整顿和规范税收秩序工作持续推向深入,各单位要切实按照上述要求,狠抓贯彻落实,结合本单位的实际,创造性地开展工作;同时,要及时反映落实进展情况,报送整顿信息、动态和阶段性成果。各单位除按月上报整顿和规范税收秩序工作进展情况外,还要在2002年1月15日前,把对建筑业、房地产业、大型集贸市场和加油站的专项检查情况、“三个关键性战役”的进一步工作进展情况以及干部队伍作风建设情况汇总上报总局。

  二○○一年十一月十六日

艾佳慧. 南京大学法学院 副教授




关键词: “大调解”/中立第三方/纠纷解决机制
内容提要: 作为当代中国调解新模式的“大调解”,包括党政驱动、司法能动、多方联动、法院主导和关系协调五大要素,其功能既在于预防和解决纠纷,更在于促进社会和谐、保障社会稳定。然而,基于纠纷解决理论的内在逻辑,由政府主导的、缺少中立第三方的“第二方纠纷解决机制”解决不了双方力量悬殊的官民纠纷。因此,只有从根本上解决缺失中立第三方的问题,并切断官民纠纷之源,“大调解”才能真正减轻法院的审判压力,达成制度倡导者所希望的“案结事了”、“三效合一”的实践效果。


一、引言

调解和判决作为法院解决纠纷的两种方式,其重点都是单一解纷主体在纠纷发生之后的协调、处理和判断。与这两种解纷方式相比,“大调解”却不同。“大调解”是指在各级党委和政府领导下将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来的纠纷排查调处方式,目的在于把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。[1]“大调解”的特点不仅表现为解纷主体的多元化和联动化,而且体现在纠纷的事前预防与事后解决并重上。

“大调解”何以产生?原因在于纠纷类型的变化。与以往相对单纯的、主要是平等主体之间的利益纠纷相比,“新形势下的社会纠纷主要是征地补偿、拆迁安置、企业改制、滞后企业的整治、取缔等社会活动和政府行为带来的纠纷,其具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点,加之群众民主、法律意识的增强,极易引发群众上访事件,甚至带来社会动荡”。[2]因此,作为一种维持社会稳定的解纷创新模式,江苏省南通市首次尝试“大调解”。在得到各界肯定和宣传后,中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅于2004年6月转发《省政法委关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》,在全省建立“大调解机制”。江苏省的经验很快得到推广。随着中共中央相关文件的下发和推广,“大调解”作为一场运动在全国范围内相继展开。

作为当前“维稳”治理模式的一种司法呼应,“大调解”的出现是必然的。这不仅缘于中国司法的政治依附性,也缘于纠纷解决的现实必要性。在一些研究者看来,虽然有适用边界的限制和不足,“大调解”实践仍然是中国司法在新形势与新背景下探寻当代纠纷解决模式的一种努力,它对转型时期的中国社会具有重要、现实的社会意义和政治意义。[3]在官方看来,这种“三位一体”的新调解机制不仅有助于减轻法院审判的压力,还能在一定程度上实现社会效果、法律效果和政治效果的统一。[4]

强世功教授曾经指出,不管是社会功能分析、文化解释,还是权力技术分析和关系/事件考察,中国的调解研究必须面对调解制度和实践在近代以来面临现代性挑战而展现的独特形态,进而理解现代性在中国展开过程中所面临的种种特殊问题。[5]如果说陕甘宁边区的“马锡五审判方式”展现了中国式调解的一种独特形态,那么市场经济背景下产生的“大调解”就是调解在新时期和新形势下出现的又一种让人无法回避和忽视的崭新模式。其真实功效究竟如何?该怎样认识当代中国的这种调解新模式?笔者将围绕此类问题作番探究。

当前,在“维稳”逻辑下进行的“大调解”在本质上不属于通常意义上的调解。我们通常所说的调解是指中立第三人以当事人的需求和利益为基础,在双方或多方当事人之间促进沟通交流以达成和解的过程。[6]调解的特点是事后性、当事人的自愿性、调解人的中立性以及程序的导向性,而“大调解”的特点是关系协调性、事前预防和事后解纷的双重性以及调解人的当事人化。在调解主体(如政府、人民调解委员会)同时又是被调解的一方主体时,“大调解”只是当地党政机关借用司法权威——或者只是希望在事前获得司法建议——力图单方面解决社会纠纷、实施社会控制的行政手段。因此,从根本上切断官民纠纷之源,“大调解”才能真正减轻法院的审判压力,达成制度倡导者所希望的“案结事了”、“三效合一”[7]的实践效果。

二、一次偶遇的“大调解”协调会

2007年11月,受B市D区人民法院的邀请,笔者曾经在位于该市北部深山区的T法庭参加过一次关于调解机制的研讨会。[8]2010年4月,为了深入了解新时期司法调解在农村地区的具体运作状态,笔者再次来到T法庭进行调研。很不巧,由于L乡司法助理员出差在外,[9]之前预定的下乡调解不能成行。幸运的是,在T法庭H庭长的安排下,笔者有幸在大山深处的L乡政府以旁听者的身份亲历了一次“大调解”过程。

这次“大调解”协调会的主角,包括L乡S村的村主任、村支书和村会计。参加者有T法庭的H庭长和该庭另外两位法官、乡综合治理办公室主任、乡村镇建设办公室主任以及S村聘请的律师。首先简单介绍引发此次“大调解”会议的缘由。根据“B市‘十一五’时期新农村建设发展规划”,市政府专项拨款建设村民住宅。在此背景下,2008年5月,建筑承包商Y(B市C县人,对一直生活在本乡本土的S村村民而言,他只是一个陌生的外乡人)与S村30户村民签订了建房协议,合同约定2008年9月底完工。但是,由于S村村民委员会(以下简称村委会)拒不给付前期的20万元基础处理工程款,Y和众村民在奥运期间频繁上访。为了“维稳”,在相关政府机构的协调下,S村村委会给付了20万元前期基础处理工程款。2009年4月,Y到D区人民法院起诉S村村委会拖欠工程款,诉称2008年5月,S村村委会与其口头达成协议,同意Y接手该村新农村建设项目中的村民住宅工程,让其与村民自行签订合同并由村民用国家补贴的建房款自行支付,但建房场地填方、平整工程和农户的基础处理费用由村委会承担,并承诺除村民自己负担的费用外,其余的工程款由村委会按照国家预算规定给付。但是,至起诉之日止,S村村委会除了给付20万元前期基础处理工程款之外,其余工程款均未结算,因此请求法院委托相关机构评估工程量并判S村村委会依评估量给付工程欠款。一审法院以证据不足驳回了Y的诉讼请求。Y不服提起上诉,二审法院同样以证据不足为由维持了原判,终审判决书已于2010年3月12日正式下达。

在理论上,既然已经二审结案,根据二审终审原则,建筑商Y就应该服判并继续履行建房合同。现实却没有这么简单。建筑商Y由于不服判决,正以消极怠工的方式拒不建设余下的收尾工程;村民则认为是村委会把Y撵走了,所以要村委会负责;而村委会认为自己是胜诉一方,一分钱也不想出。但是,“维稳”的政治要求却使L乡政府不得不出面组织各方力量以寻求问题的解决方案。

参加完这次“大调解”协调会,笔者发现其有如下4个特点:

1.村干部不仅是该村人民调解委员会的主要成员,又是一起合同纠纷的被告和被上诉人,同时还是此次会议的协调和说服对象。或者说,在因村委会拖欠工程款而引发的“大调解”案件中,村干部既是调解的主体,又是调解的对象。

2.在理论上,调解一起纠纷需要纠纷双方当事人和调解人共同出席。但是,此次会议只有作为一方当事人的村委会干部出席,既缺少表面上的对方当事人——承包商Y——的参与,也缺少潜藏的另一方当事人——27户S村村民——的参与,因此,这只是一次经由L乡政府召集的、单方的事后纠纷解决会和事前协调会。

3.在因建设S村村民住宅引发的纠纷及解决纠纷的过程中,此次会议既有事后解决纠纷又有事前预防纠纷的功能,或者说它既承前又启后。在前者,虽然历经了奥运会期间的第一次“大调解”、[10]诉前调解、一审和二审,S村村民住宅建设纠纷仍然没有完结,因此,此次协调会希望能够通过法庭和乡政府施加的压力迫使S村村委会让步,从而彻底解决纠纷。在后者,由于雨季到来可能导致村民居住的老屋大量坍塌,不仅可能引发严重的安全问题,村民还可能因此起诉村委会甚至集体上访,因此,此轮协调会的目的也在于群策群力解决村民入住新居的问题,从而预防可能的诉讼和上访。

4.虽然参加协调会的主体相对多元,但核心主体只有三方:村委会、乡政府和法院。其中,S村村委会以村主任为代表,乡人民代表大会主席代表乡政府,而法庭庭长代表法院。各方在此次协调会上的表现和态度如下:

首先看村主任。虽然这场旷日持久的纠纷源自S村村委会不能及时、全额给付建筑商工程款,但在这场协调会上,村主任的态度一如既往地非常强硬。他不仅不承认这场纠纷和村委会有关系,也不愿为此拿出一分钱(不管是承担评估和公证的费用,还是为剩余工程买单)。从头到尾,村主任一直在强调“这是村民和Y之间的法律关系,和村里没有什么关系”,因此,“要让村委会出钱,一点可能性都没有”。甚至在乡人民代表大会主席指出村民目前居住的老屋很可能因为雨季到来而倒塌时,村主任也表示:“要是不想到乡长和书记,砸死就砸死呗,和我有什么关系”。尽管如此,村主任基于“维稳”考虑还是愿意参加这场协调会,因为“稳定”直接影响着乡镇领导的政绩,而乡镇领导是村干部的权力及附着其上的利益的来源。村主任说:“其实没有我们的事情,就是怕村民集体上访,心里想着乡领导,有点‘投鼠忌器’”。

其次看乡人民代表大会主席。[11]作为召集人和主持人,乡人民代表大会主席考虑的重心是S村村民的居住安全以及防范可能的集体上访。乡人民代表大会主席说:“现在一个迫切的问题就是雨季就要来了,很多村民还住在拆了一半的老屋里,这样下去怕会引发很多问题。”“要不是看着房子要倒,随它怎样也就不管它的了。”另外,在这场协调会上,村主任和乡人民代表大会主席之间的关系和话语互动值得进一步研究。村主任的话语颇有些“我是流氓我怕谁”的架势,但在面对乡人民代表大会主席及其代表的乡政府时,他又有点像平时受宠又不太听话的小儿子,撒娇耍泼成了他的话语策略。而在乡人民代表大会主席那边,似乎很理解这个不听话的小儿子,在村主任激动地说“我们没有任何责任,村民爱干嘛干嘛”时,乡人民代表大会主席很像耐心的家长,告诉他“出了问题还得你们承担责任。气话可以这么说,但也不能这么做”。以一个冷静的旁观者的角度,看似是两个主体,但在涉及基层政府的法律事件中,乡政府和村委会其实是利益共同体。

最后看法庭庭长。作为被邀参与这场“大调解”协调会的法院代表,H庭长是一位以其丰富的调解经验和法律知识受到当地政府和民众称赞的法律权威。整场协调会下来,H庭长的作用体现为,在法律的框架内为S村村委会提供权威的法律咨询和引导,甚至以威胁的方式劝说村委会接受他给出的解决方案和建议。在村主任要法官去村里引导村民起诉Y时,H庭长说:“人家不起诉,你不能强迫人家起诉……另外,村民不起诉Y肯定都提前咨询过,你找评估公司来评估肯定需要花钱,而且这一年多建材价格涨的很厉害,房子评估下来价格说不定会上涨,这样村民肯定不会接受”。他还警告村主任和村支书:“现实考虑是评估费很高,这笔钱谁出?你们俩要想好村里要承担什么责任?”最后,为避免可能出现的诉讼和上访提供了两个法律框架内的建议:一是先挨户了解村民情况,做到知己知彼;二是先找评估公司固定证据,然后再找人完成剩余工程,尽量让村民入住新居。可以看出,在这场只有一方主体的协调会上,法庭的作用就是在利用法律知识制约村委会的前提下,提供一套既不违背法律又能力保社会稳定的综合性方案。

三、“大调解”的运作模式与社会功能

虽然这次偶遇的“大调解”协调会只是当下中国“大调解”运动中一个并不完整的微小切面,但“见微知著”,“观一叶而知秋”。通过这一微小切面,笔者尝试着提炼和总结“大调解”机制的运作模式,进而考察其当代功能。

先回到T法庭独创的“五元一点”调解模式。由于其辖区地处大山深处,地广人稀,为了方便村民诉讼,在H庭长的带领下,该法庭逐渐形成了“以法庭为主导,以司法所、村级人民调解组织为主体,以派出所和乡镇综合治理办公室为两翼,以诉前调解、庭前调解为重心,以巡回调解和巡回审判为主要方式的纠纷化解长效机制,即为‘五元一点’多元化纠纷解决机制”。虽然有山区司法特有的创新之处,但用H庭长的话来说,“五元一点”调解模式的本质还是一种“大调解”联动工作机制,除了方便群众打官司,还在于整合既有调解资源,防止矛盾激化,以便维护社会稳定和社会和谐。[12]