浅议检察工作一体化的该当性
——以中国特色社会主义制度为视角

湖北省利川市人民检察院 刘玲芳

【内容摘要】：以“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”为要求的“检察工作一体化”是为增强检察机关法律监督的整体效能而推行的工作机制创新, 是检察改革的重要内容。基于对检察制度本质的认识，本文试图将这一创新机制放置于整个中国特色社会主义制度中来剖析，探寻“检察工作一体化”最高的宪法效力和根本的政治渊源，从而论证这一创新机制天然的“皇家血脉”和无可辩驳的该当性地位，以期为这一机制的推行奠定坚实的理论基础。
【关键词】：“检察工作一体化”；中国特色社会主义制度；该当性

一、对“检察工作一体化”的内涵解读
时下，随着我国全面建设小康社会步伐坚定不移的迈进，中国各项制度以科学发展观为指导正如火如荼地进行着改革创新，作为国家政治制度中至关重要的检察制度也从有到无，走过30年的恢复重建并不断完善的风雨历程，在进一步深化检察改革中, 湖北省人民检察院于2006 年12 月出台了《关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》，制定、修订了多个配套性制度, 形成了以《指导意见》为主、以配套制度为辅的“检察工作一体化”规范体系。
（一）根据湖北省人民检察院《关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》， “检察工作一体化”的总体要求是“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”。 “上下统一”就是要充分发挥检察机关领导体制的优势, 强化上级检察院对下级检察院的领导关系, 下级服从上级, 上级支持下级, 克服检察权地方化、部门化的倾向; “横向协作”就是要加强各地检察机关之间的工作协作, 互通情况, 加强沟通, 相互支持与配合; “内部整合”就是要摒弃检察机关内部各个业务部门各自为政、相互封锁、相互制肘的办案旧模式, 充分发挥检察机关各业务部门的职能作用与优势,在工作中加强配合与联系, 形成合力; “总体统筹”就是要强调检察机关和检察工作整体的统一性、有序性、协调性, 检察机关上下之间、横向之间以及检察机关内设机构之间结成统一的整体, 运转高效、协调有序, 充分发挥法律监督整体效能。
（二）在现行检察机关领导体制与国家政治体制相适应、符合检察工作实际需要的背景和前提下,检察机关首先要在工作机制层面实行“检察工作一体化”,而不是建立与是否实行“检察独立”、“垂直领导”领导体制问题相关联的“检察一体化”。 检察工作一体化机制强调检察工作的整体性、统一性, 将所有检察机关和检察工作作为统一的整体来考虑,不能把整体的一体化分割为各个业务系统的上下一体化或部门的一体化。推行检察工作一体化机制符合宪法规定的检察机关领导体制的要求, 对于发挥检察机关体制优势, 优化检察资源配置, 加强内部协作配合, 形成法律监督合力, 提高执法水平与效率, 增强法律监督能力, 树立法律监督权威具有十分重要的意义。

二、“检察工作一体化”根源于中国特色社会主义制度
（一）“检察工作一体化”在现行法制框架下的逻辑地位
根据我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权。在我国，人民检察院是专门执行法律监督的国家机关，它通过行使检察权对各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律实行监督。从以上的法律表述中我们不难得出“检察工作一体化”是以检察权为逻辑起点，其逻辑结构为检察机关的根本价值在于对检察权的行使，检察权的行使要通过履行法律监督职能予以实现，而法律监督职能的实现有赖于基于对检察工作规律性认识而不断深化完善的机制创新， “上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的“检察工作一体化”正是在这种背景下应运而生，旨在通过加强检察机关上下、横向、内部三维整合，形成合力、协调统一从而确保充分行使检察权履行法律监督职能，也就是说，“检察工作一体化”和检察权的行使是手段与目的、服务与被服务的辩证关系，从而科学合理地阐释了“检察工作一体化”的宪法依据，赋予“检察工作一体化”这一理念的权威性。
检察机关履行法律监督职能的根本目的, 就是维护国家法律的统一、正确实施, 维护社会主义法制的统一、尊严、权威, 维护社会的公平和正义。“检察工作一体化”强调检察权的统一行使, 强调检察机关和检察工作整体的统一性、有序性、协调性, 这正是检察机关正确履行职责、维护法制统一、尊严、权威的改革举措和机制保障。在我国的政治法律制度下, 维护法制统一、尊严、权威离不开坚强而有力的法律监督。法制要统一, 首先必须做到法律监督机关的检令畅通, 法制的尊严和权威要以有效的监督作保证。推行“检察工作一体化”机制创新, 就是要通过完善配套制度, 强化改革措施, 使检察机关上下之间、横向之间以及检察机关内设机构之间结成统一的整体, 运转高效, 关系协调, 充分发挥整体效能。
（二）“检察工作一体化”与我国国体的关系
马克思主义国家理论认为，国家性质也即国体，反映一个国家的阶级本质，任何国家的实质都是阶级专政、一个阶级压迫另一个阶级的工具。国家作为统治阶级专政的工具，必须通过一定的形式表现出来，国家形式就是一国统治阶级实现国家权力的形式，包括国家政权组织形式和国家结构形式，国家性质在一般情况下决定国家形式，国家形式反映并制约国家性质。
我国《宪法》第1条规定：“我国是人民民主专政的社会主义国家。”包括对人民民主和对敌人专政两个方面的内容，而检察权无论是在英美法系中隶属于行政权还是大陆法系隶属于司法权，它都作为国家权力结构中不可或缺的一部分，对一个国家的国体起着反作用。在我国，实行议行和一的权力模式下，检察权直接来源于人民权力的让渡，为此，我国的检察权肩负着保护人民合法权益的神圣职责，在我们人民民主专政的社会主义国家，要准确、及时、有力地打击敌人，惩罚犯罪，保护人民，必须建立社会主义法制。国家不仅要立法，而且要保障宪法和法律的统一实施。为此，除了由各级人民代表大会行使法律监督权外，还需要有一个专门的机关来监督法律的统一遵循，检察机关的任务正是维护法制、保障民主、加强专政、服务四化。为不断适应新形式的发展，履行使命，检察机关只有不断创新发展，那么“检察工作一体化”正是顺应这一趋势遵循这一规律加强统一，协调高效维护法制统一，维护人民民主。
（三）“检察工作一体化”与我国政体的关系
政体也即国家政治组织形式，是基于国家权力运用的需要而设置的相应国家机关，并在这些国家机关间进行权力配置的国家政治制度。我国实现的是人民代表大会制度，有人民统一行使国家权力，我国的权力配置不同于西方“三权分立”，行政权、立法权、司法权各自独立。在我国“议行合一”的体制下人民统一行使权力的地方是各级人民代表大会，各级国家机关都有它产生并受它监督。
同样，各级检察机关都有同级人民代表大会选举产生，对它负责、受它监督，各级检察机关独立行使检察权，上下级检察机关是领导与被领导的关系。也就是说，全国各级、各地区检察机关并非独立存在，而是作为一个整体统一行使检察权，不受任何国家机关、人民团体和个人干涉。“检察工作一体化”正是检察机关在国家权力配置中的真实镜像，通过推行“检察工作一体化”统筹各级、各部门、各区域的工作, 正确处理检察工作全局与局部的关系, 通过加强上下级之间、各部门之间、不同区域的协调配合, 做到步调一致, 形成合力,有助于优化职权配置、规范执法行为、提高监督能力, 有助于维护检察工作的整体性、统一性, 实现执法办案的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一, 进而推动检察工作全面协调可持续发展
（四）“检察工作一体化”与我国国家结构形式的关系
我国实现单一制的国家结构形式，全国只有一部宪法，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性。虽然这一制度旨在各级划分行政权，但是我国的行政权、检察权都是受权于各级人大，统一于人民主权，在行政权的配置中我们可以找到相似的依据，各级检察机关上下是领导于被领导的关系，下级服从上级，上级支持下级，统一形式检察权，既维护上级的权威又保障了地方部门的积极性、主动性，充分体现了我们人民民主的国家性质和社会主义制度的优越性。

三、“检察工作一体化”的现实意义
在湖北检察机关全面推进“检察工作一体化”的改革实践中, 这一制度体系充分发挥了优化职权配置的效能, 有力地维护了检察工作的整体性、统一性, 增强了法律监督的整体合力,提高了检察机关的法律监督能力,促进了各项检察工作持续健康协调发展，这一机制必将在今后的工作中发挥更大的价值。
一是可保障我国宪政体制的正常运行。我国的全国人民代表大会是国家最高权力机关,同时行使立法权,有权监督由它产生的行政机关、审判机关和检察机关,从而实现人民主权的统一。“检察工作一体化”是以人民代表大会制度为基础的权力制衡的必然要求。
二是可保障法律的统一正确实施。我国宪法规定检察机关为国家法律监督机关,为了保证法律监督的权威性和有效性,真正发挥检察权的法律监督作用,保障国家法律的严格遵守,客观上也要求检察机关成为一个有机共同体,如果各地和各级检察机关各自为战、自行其是,不能形成法律监督的合力,就很容易受到地方保护主义和部门保护主义以及其他各种势力的干扰,就难以依法独立行使检察权。
三是可保障检察职能的有效行使。法律监督机关是国家法制的守护者,其监督行为必须而且只能以法律为依据。为此,必须保持检察机关及其法律监督活动的独立性和一体化,以实现其超然性、公正性、效率性与有效性。同时,职务犯罪侦查行为是法律监督的必然内容和重要手段,是法律与权势的对抗性较量,其行使尤其需要独立性来保障。公诉权的行使也应当具有独立性。公诉权具有较为明显的司法性,是代表国家对涉嫌犯罪的行为进行追诉。尤其是不起诉的运用是代表国家确定一个人无罪或因犯罪轻微等原因不追究其刑事责任,这本身就是适用法律并对案件进行某种实体意义处理的“司法行为”。公诉权(包括不起诉权)的司法性质,使检察独立和检察一体化成为公诉权正当行使的应有之义。
四是可保障司法公正和程序正义。检察工作一体化使得检察机关成为一个与审判机关、行政机关相区别的独立机构体系,可增强检察活动的客观公允性;检察机关成为一个有机整体,能提升整体对抗刑事犯罪的力量,增强诉讼活动的有效性;同时整合检察资源,能够有效提高诉讼效率

广东省珠海市人大常委会


珠海市政府非税收入管理条例

（2006年1月17日珠海市第六届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过 2006年3月30日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准）


第一章 总 则


第一条为了规范政府非税收入管理，加强宏观调控，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市各级政府非税收入的征收管理、资金管理、票据管理及监督检查，适用本条例。

第三条本条例所称政府非税收入，是指除税收以外，各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国有资产、国有资源、国家赋予的垄断职能或者提供公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或者准公共需要的各种财政性资金。包括下列各项：

（一）行政事业性收费；

（二）政府性基金（资金、附加）；

（三）彩票公益金；

（四）罚没收入；

（五）国有资本经营收益；

（六）国有资产有偿使用收入；

（七）土地、海域、滩涂、矿藏、场地、无线电频率等国有资源有偿使用收入；

（八）公共资源开发权、使用权、冠名权、广告权、特许（垄断）经营权等有偿使用取得的收益；

（九）国有的广播、电视机构和报社等文化企（事）业单位的经营、服务性收益；

（十）以政府名义接受的各种捐赠资金；

（十一）按照国家规定集中的非财政预算安排的收入；

（十二）法律、法规规定的其他政府非税收入；

（十三）上述第一项至第十二项的利息收入。

上述项目属应当纳税范围的，其依法纳税后的资金为政府非税收入。

第四条各级人民政府应当加强对政府非税收入管理工作的领导，严格实施法律、法规中有关政府非税收入管理的规定，推进政府非税收入管理信息化建设，提高政府非税收入管理效率。

第五条 市、区人民政府财政部门（以下简称财政部门）是政府非税收入的主管部门，依法履行下列职责：

（一）实施政府非税收入管理的法律、法规和规章，根据有关法律、法规和规章，制定政府非税收入、政府非税收入票据和彩票管理的具体规定；

（二）参与政府非税收入项目的设立和调整，参与特许经营项目收费的审定；

（三）负责政府非税收入的征缴、核算和监督管理；

（四）负责编制政府非税收入预、决算；

（五）负责政府非税收入票据的保管、发放、使用核销、检查等日常管理；

（六）负责对政府彩票的销售、发行和资金使用实行监督管理；

（七）法律、法规和规章规定的其他政府非税收入管理职责。

市、区人民政府财政部门下设政府非税收入管理机构，负责政府非税收入征收管理的具体工作。



第二章 征收管理



第六条行政事业性收费、政府性基金（资金、附加）和罚没收入应当依法设定和征收。

国有资产、国有资源有偿使用收入，按照国有资产、国有资源权属关系，由市、区人民政府依法设定和收取。

其他政府非税收入由市、区人民政府依法设定和收取。

任何机关、单位不得违法设定非税收入的项目、范围和标准，不得擅自将行政事业性收费转为经营服务性收费，不得将国家已取消的行政事业性收费、政府性基金转为经营服务性收费收取。

第七条 政府非税收入项目，应当由法定执收单位依法征收或者收取。法定执收单位依法委托其他单位征收或者收取的，应当将委托协议书送本级财政部门备案。

政府非税收入项目没有法定执收单位的，由本级财政部门直接征收或者收取，也可以依法委托有关单位征收或者收取。

委托其他单位征收或者收取政府非税收入的，委托单位应当对受委托单位的征收或者收取行为实施监督，并承担该征收或者收取行为的法律责任；受委托单位在委托范围内，以委托单位的名义征收或者收取政府非税收入，并不得转委托。

第八条执收单位应当依法征收或者收取政府非税收入，不得多征、少征或者擅自缓征、减征、免征。

第九条政府非税收入实行收缴分离制度，由执收单位开票、银行代收，禁止执收单位或者受委托单位当场收取现款。依法可以当场收取的除外。

第十条财政部门应当公开选定政府非税收入收款银行，并在选定的收款银行开设政府非税收入汇缴结算账户，用于归集、记录、结算政府非税收入资金。

对不具备委托银行代收款条件的政府非税收入，由财政部门核准，准予设立执收单位收入汇缴过渡账户，专门用于政府非税收入收缴，不得用于执收单位支出。

执收单位不得擅自开设政府非税收入过渡账户。

第十一条缴款义务人应当按照法规、规章和相关规范性文件规定的时间、数额，到本级财政部门选定的收款银行缴款。

第十二条执收单位或者受委托单位依法当场收取现款的，应当在本级财政部门规定的时间内，将所收款项全额缴入政府非税收入汇缴结算账户。

执收单位或者受委托单位不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项，或者将所收款项存入政府非税收入汇缴结算账户以外的账户。

第十三条执收单位应当履行下列职责：

（一）向社会公告由本执收单位负责征收或者收取的政府非税收入项目及其依据、范围、标准、时间、程序；

（二）在规定时间内向本级财政部门编报本部门、本单位政府非税收入年度预、决算草案；

（三）依法向缴款义务人足额征缴政府非税收入款项；

（四）记录、汇总、核对并向本级财政部门定期报告本单位政府非税收入收缴情况。

第十四条 各级人民政府应当采取措施，降低政府非税收入征收或者收取成本，改进征收或者收取方式，方便缴款义务人。



第三章 资金管理



第十五条财政部门应当将政府非税收入汇缴结算账户内的资金，按照收入级次和规定的类别定期划解国库或者财政专户，不得拖延、滞压、挪用。

第十六条上下级分成的政府非税收入，通过各级国库或者财政专户运作，执收单位上下级之间不得直接对政府非税收入实行集中、提取及分成，法律、法规另有规定的除外；财政部门不得拖延、滞压、隐瞒、截留。

第十七条 政府非税收入属于国家财政性资金，应当按照国家有关规定和综合财政预算的要求，统一纳入政府预算管理体系。

第十八条政府非税收入按照资金性质实行分类管理：

（一）按规定具有专门用途的专项收费和政府性基金（资金、附加）等，纳入预算管理，并实行专款专用；

（二）罚没收入和用于执收单位基本支出的收费，纳入预算管理，并实行部门预算收支脱钩管理；

（三）国有资本经营收益和国有资产、国有资源、公共资源的有偿使用所取得的收入和其他政府非税收入，按规定纳入预算管理或者财政专户管理。

第十九条征收和管理政府非税收入所发生的成本和费用，纳入部门预算或者财政专户核定管理，不得直接在非税收入中按比例计提。



第四章 票据管理



第二十条市财政部门应当按照规定建立健全政府非税收入票据管理制度，统一管理政府非税收入票据。

财政部门应当做好政府非税收入票据的保管、发放、使用核销、检查等工作。

第二十一条除应当依法纳税的政府非税收入使用税务发票外，执收单位征收或者收取政府非税收入，应当向缴款义务人出具由省人民政府财政部门统一印制的政府非税收入票据。

第二十二条 执收单位使用的政府非税收入票据，按照收入级次或者财务隶属关系向本级财政部门申领。

执收单位应当建立健全政府非税收入票据领用、保管、缴销、审核等制度，保证票据安全。

禁止转让、出借、代开政府非税收入票据；禁止私自印制、伪造政府非税收入票据；禁止使用非法票据或者不按照规定开具政府非税收入票据。

遗失政府非税收入票据的，应当及时报告本级财政部门，并公告作废。



第五章 监督检查



第二十三条 各级人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告政府非税收入征收、管理、审计情况，接受其检查监督。

市、区人民代表大会常务委员会组成人员及人大代表可以依照法律规定的程序，就政府非税收入管理中的有关问题提出询问或者质询，被询问或者质询的各级人民政府或者财政部门应当及时给予答复。

第二十四条市、区人民政府应当加强对本级政府各部门、单位和下级政府执行政府非税收入管理法律、法规、规章的监督，建立政府非税收入征管绩效考评机制，依法处理政府非税收入管理中的重大问题。

第二十五条财政、审计、监察、物价等部门应当按照各自的职责，做好政府非税收入的有关监督管理工作。

第二十六条财政部门应当加强对政府非税收入征收或者收取、汇缴、划解及其他管理事务的日常监督、专项稽查，依法查处政府非税收入管理中的违法行为。

第二十七条执收单位应当自觉接受财政、审计、监察、物价等部门的监督检查，如实提供账证、报表、政府非税收入票据等有关资料，真实反映有关情况。

第二十八条 任何单位和个人有权举报政府非税收入管理中的违法行为，对重大违法行为的举报，经查证核实，可以对举报单位或者个人给予适当奖励。财政、审计、监察、物价等部门应当按照各自法定的职责，查明事实，依法作出处理，并为举报人保密。



第六章 法律责任



第二十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由财政部门或者有关部门责令改正，追缴违法资金；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违法设定政府非税收入项目、范围、标准的；

（二）擅自缓征、减征、免征政府非税收入的；

（三）违法开设政府非税收入过渡账户，或者隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项，或者将所收款项存入政府非税收入汇缴结算账户以外账户的；

（四）违法当场收取现款的；

（五）拖延、滞压、截留应当上缴或者下拨政府非税收入资金的；

（六）违法将政府非税收入资金直接或者变相缴付上级执收单位、拨付下级执收单位的：

（七）转让、出借、代开政府非税收入票据，使用非法票据，不按照规定开具政府非税收入票据的；

（八）违法发放、销毁政府非税收入票据的；

（九）保管不善造成政府非税收入票据毁损、灭失的。

第三十条 违反本条例规定，非法印制、伪造、买卖政府非税收入票据的，由财政部门会同相关部门收缴并销毁违法票据、没收作案工具和违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五千元的，处以五千元以上一万元以下的罚款。

第三十一条 财政部门和其他有关监督部门工作人员在政府非税收入管理中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权以及有其他违法违纪行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第七章 附则



第三十二条本条例自2006年7月1日起施行。